申请人：王某。

被申请人：南京市玄武区市场监督管理局。

住所地：南京市玄武区花红园164号。

法定代表人：孙荟，职务：局长。

委托代理人：齐欣瑜，该局工作人员。

申请人不服被申请人对其举报事项作出不予立案的处理决定，向本机关提出行政复议申请，本机关于2024年5月24日收到该申请材料，经审查后于2024年5月28日予以受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2024年5月21日对申请人举报事项作出的不予立案决定，责令被申请人限期重作答复。

申请人称：申请人发现“支付宝”经营实体：支付宝（中国）网络技术有限公司（以下简称支付宝公司）提供的“南京地铁电子卡”经营实体：南京地铁运营有限责任公司（以下简称南京地铁公司）强制收集用户姓名和证件号码等敏感个人信息，而其用户协议等文件对于该信息的处理目的、必要性和使用规则等事项表述不清。开卡后，其“小程序”中也未公布相关信息的收集、使用规则。申请人认为该行为违反《个人信息保护法》第五条、第六条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十八条、第三十条、第四十七条、《网络安全法》第二十二条、第四十一条、《网络交易监督管理办法》第十三条、《消费者权益保护法》第二十九条等法律法规和规范性文件的有关规定，侵犯申请人个人信息权等合法权益。申请人于2024年5月20日11时03分经“12315”热线向被申请人提出举报，被申请人于2024年5月21日12时28分经短信作出答复，称申请人所举报事项非其职责范围，故不予立案。综上，请求复议机关依法支持申请人的复议请求。

被申请人称：第一，关于基本事实。2024年5月20日，被申请人收到12315平台举报工单，申请人反映南京地铁公司在支付宝设置的南京地铁电子卡，强制收集用户个人信息，要求依法查处。经审查，在支付宝申领地铁卡页面，有个蓝色“同意协议并领卡”按钮，该按钮下方有一段话“○查看《乘车码服务协议》《支付宝公交付款服务协议》《用户授权协议》，授权南京地铁电子卡获取你的姓名、手机号、证件类型、证件号用于实名领卡”。《乘车码服务协议》《支付宝公交付款服务协议》《用户授权协议》均可以通过点击协议名称查看完整的协议内容，用户需在知晓并同意协议所载内容后，在○中打钩，再点击“同意协议并领卡”按钮，才能成功领取地铁卡。在《乘车码服务协议》（又名“南京地铁电子卡服务协议”）中，第二条第1项载明“您自愿申领电子地铁卡，同意在开通本服务时授权支付宝在必要范围内向我们提供您的支付宝账户对应的部分个人信息，具体信息类型请以申领页面提示为准”。在《支付宝公交付款服务协议》中，第一条就载明了服务内容为“支付宝公交付款服务，是指由支付宝（中国）网络技术有限公司为您提供的乘车码服务与先享后付服务”，并对乘车码服务和先享后付服务进行了详细说明。该服务协议中还嵌入了《支付宝隐私权政策》，共有十个章节，分别论述了“我们如何收集信息”“我们如何存储和保护信息”“我们如何使用信息”“我们如何对外提供信息”等。在《用户授权协议》第1条载明：“为了便于您使用第三方的服务，您同意我们将您的用户编号及页面提示的相关信息传递给第三方……页面提示上会展示具体授权对象以及授权信息类型，您的信息将通过加密通道传递”。被申请人通过中国人民银行官网查询得知，支付宝已取得支付业务许可证，其业务类型包括互联网支付。2024年5月20日，南京地铁公司向被申请人出具书面回复称，该公司不存在强制收集消费者个人信息的情形，乘客在支付宝领取地铁卡时，相关个人信息均由乘客授权支付宝提供。2024年5月21日，被申请人经审批，认为该举报事项不属于本部门管辖，决定不予立案。同日，被申请人以短信形式告知申请人，对于其反映的问题不属于被申请人主管职责，故不予立案，建议向中国人民银行及其分支机构反映。

第二，关于被申请人的意见。其一，被申请人办理程序合法。被申请人于2024年5月20日收到举报，于2024年5月21日作出不予立案的决定，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》的相关规定。2024年5月21日，被申请人通过短信告知申请人举报不予立案，符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的相关规定。其二，被申请人作出不予立案决定合法。首先，从《乘车码服务协议》第二条第1项“您自愿申领电子地铁卡，同意在开通本服务时授权支付宝在必要范围内向我们提供您的支付宝账户对应的部分个人信息”以及《用户授权协议》第1条“为了便于您使用第三方的服务，您同意我们将您的用户编号及页面提示的相关信息传递给第三方”可以看出，在领取地铁卡时，收集个人信息的主体为支付宝公司，而非南京地铁公司。其次，通过《支付宝公交付款服务协议》可以看出，在支付宝平台开通的南京地铁电子卡，主要功能在于能够实现“先扫码进站，再支付宝扣款”。因支付宝已取得支付业务许可证，业务类型包括互联网支付，根据《金融消费者权益保护实施办法》第二条的定义，支付宝属于非银行支付机构，申请人作为使用支付宝互联网支付功能的主体，属于金融消费者。最后，《支付宝隐私权政策》第1条第（1）项用黑色加粗字体着重强调了“在您使用支付宝服务时，您需提供手机号码或者电子邮箱作为账户登录名。您需按照《非银行支付机构网络支付业务管理办法》……等要求提供您的身份基本信息，包括姓名、国籍、性别、职业、住址、联系方式及有效身份证件的种类、号码和有效期限。身份基本信息当中包含您的敏感个人信息，如您不提供前述信息，可能无法注册支付宝账户或无法使用支付宝服务”。根据《金融消费者权益保护实施办法》第二十八条的定义，支付宝向用户收集、使用的并非普通个人信息，而是消费者金融信息。综上，支付宝公司作为支付机构，侵害消费者金融信息的，根据《金融消费者权益保护实施办法》第六十条的规定，应当由中国人民银行或其分支机构管辖。被申请人作出不予立案的决定符合相关法律规定，请求驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2024年5月20日，被申请人收到申请人通过全国12315平台提出的举报事项，反映南京地铁公司在支付宝设置的南京地铁电子卡，强制收集用户个人信息，要求依法查处。同日，南京地铁公司向被申请人出具《情况说明》，明确乘客在支付宝领取南京地铁电子卡时，无需填写个人信息，相关个人信息由乘客授权支付宝提供，南京地铁公司未强制收集消费者个人信息。同时，支付宝相关协议中已明确，注册支付宝账号或使用支付宝服务时须提供实名信息。2024年5月21日，被申请人经审查后认为举报事项不属于本部门管辖，故决定不予立案。同日，被申请人通过短信方式告知申请人不予立案结果。因申请人不服被申请人对其举报事项不予立案的处理决定，向本机关提起本次行政复议申请，本机关于2024年5月24日收到该申请材料。

另查明，在支付宝申领地铁卡页面，有个蓝色“同意协议并领卡”按钮，该按钮下方载明“○查看《乘车码服务协议》《支付宝公交付款服务协议》《用户授权协议》，授权南京地铁电子卡获取你的姓名、手机号、证件类型、证件号用于实名领卡”。《乘车码服务协议》《支付宝公交付款服务协议》《用户授权协议》均可以通过点击协议名称查看完整的协议内容，用户需在知晓并同意协议所载内容后，在○中打钩，再点击“同意协议并领卡”按钮，才能成功领取地铁卡。在《乘车码服务协议》（又名“南京地铁电子卡服务协议”）中，第二条第1项载明“您自愿申领电子地铁卡，同意在开通本服务时授权支付宝在必要范围内向我们提供您的支付宝账户对应的部分个人信息，具体信息类型请以申领页面提示为准”。在《支付宝公交付款服务协议》中，第一条就载明了服务内容为“支付宝公交付款服务，是指由支付宝（中国）网络技术有限公司为您提供的乘车码服务与先享后付服务”，并对乘车码服务和先享后付服务进行了详细说明。该服务协议中还嵌入了《支付宝隐私权政策》，共有十个章节，分别论述了“我们如何收集信息”“我们如何存储和保护信息”“我们如何使用信息”“我们如何对外提供信息”等。在《用户授权协议》第1条载明：“为了便于您使用第三方的服务，您同意我们将您的用户编号及页面提示的相关信息传递给第三方……页面提示上会展示具体授权对象以及授权信息类型，您的信息将通过加密通道传递。”

以上事实有申请人的行政复议申请书、被申请人行政复议答复书、全国12315平台举报工单、支付宝领取南京地铁电子卡页面、《乘车码服务协议》《支付宝公交付款服务协议》《支付宝隐私权政策》《用户授权协议》、支付宝属于支付机构的查询页面、南京地铁公司《情况说明》、不予立案审批表、不予立案告知短信等证据所印证。

本机关认为：双方的争议焦点是被申请人针对申请人举报事项作出的不予立案决定是否合法，即认定事实是否清楚，办理程序是否合法，适用依据是否正确。

第一，被申请人办理程序合法。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款规定：“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”本案中，被申请人于2024年5月20日收到申请人提出的举报事项，经审查后于2024年5月21日决定不予立案，并于当日通过短信方式告知申请人，符合上述程序规定。

第二，被申请人针对申请人提出的案涉举报事项作出不予立案的处理决定并无明显不当。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条、第二十条的规定，有证据初步证明存在违反市场监督管理法律法规规章的行为、属于本部门管辖系行政处罚立案的法定条件之一。本案中，通过南京地铁电子卡的申领过程可以看出，电子卡获取的相关个人信息由乘客授权支付宝提供，并不存在强制收集个人信息的问题。同时，根据《金融消费者权益保护实施办法》第二十八条的规定，支付宝公司向用户收集、使用的并非普通个人信息，而是属于消费者金融信息范畴，针对有关侵害消费者金融信息的违法行为，应由中国人民银行或其分支机构依法进行查处。因此，现有证据无法证明申请人举报的违法行为客观存在，且相关举报事项也不属于被申请人管辖范围，被申请人经审查后决定不予立案符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项的规定，并无明显不当。

综上，被申请人针对申请人举报事项作出的不予立案决定，认定事实清楚，办理程序合法，适用依据正确，内容并无明显不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关经研究决定：

维持被申请人南京市玄武区市场监督管理局于2024年5月21日针对申请人举报事项作出的不予立案决定。

如对本行政复议决定不服，可以自收到本决定之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2024年7月24日    

编辑：段朝康

审核：严仪兵